NIK przeprowadziła kontrolę, która miała ustalić przyczyny zagrożenia nieosiągnięcia przez Polskę celów dyrektywy odpadowej i niepełnego wdrożenia mechanizmów rozszerzonej odpowiedzialności producenta oraz nieskutecznych działań na rzecz zapobiegania powstawania odpadów. 

Jak przypomniała Izba, Unia Europejska dąży do ustanowienia „społeczeństwa recyklingu”, w którym nie będą powstawać odpady, a dotychczasowe zostaną wykorzystane jako zasoby do ponownego wykorzystania. 

Osiągnięcie tego celu ma umożliwić tzw. dyrektywa odpadowa, która określa hierarchię i sposób postępowania z odpadami. Zgodnie z dyrektywą, państwa UE powinny zapobiegać powstawaniu odpadów, a te, które powstały, wykorzystać jako surowiec do ponownego użycia. Przepisy zobowiązały państwa członkowskie do zwiększenia proporcji odpadów możliwych do ponownego wykorzystania w stosunku do wszystkich wytworzonych. 

Zgodnie z dyrektywą, wartość ta do 2025 r. powinna wynosić minimum 55 proc.

Jednak już w 2018 r. Komisja Europejska ostrzegała, że nasz kraj może nie wywiązać się z osiągnięcia celu, uznając, że selektywne zbieranie odpadów w naszym kraju nie jest skuteczne. Stanowisko to potwierdziła kontrola NIK z 2023 r., która wykryła nieprawidłowości w monitorowaniu i zarządzaniu rynkiem odpadów, co stwarzało warunki do rozwoju szarej strefy, a brak transpozycji unijnych przepisów był powodem wszczęcia przez KE postępowania przeciwko Polsce.

Obecnej kontroli poddano Ministerstwo Klimatu i Środowiska, sześć urzędów marszałkowskich, 16 urzędów gmin, trzy związki gminne, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz pięć wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

Chaos prawny przyczyną zaniedbań

W wyniku kontroli NIK stwierdziła, że organy administracji publicznej w ograniczonym zakresie zapewniły warunki prawne dla realizacji zadań na rzecz zmniejszenia ilości odpadów. Kontrolerzy ujawnili, że w Ministerstwie procedowano 12 projektów ustaw w zakresie gospodarowania odpadami, prowadzono prace nad systemem kaucyjnym i podjęto prace nad zmianą przepisów w celu przeniesienia dotychczasowych kompetencji Ministra  w zakresie administrowania bazą  danych o produktach i gospodarce odpadami na Instytut Ochrony Środowiska.

Według NIK również prace nad wdrożeniem dyrektyw dotyczących opakowań i odpadów opakowaniowych były przewlekłe. Izba przekazała, że prace nad trzema skontrolowanymi projektami ustaw rozpoczęto dopiero po 115 dniach, 204 dniach i po 411 dniach od czasu, kiedy powinny zostać transponowane.

„Ponadto, Ministerstwo wstrzymało prace nad transpozycją mechanizmu rozszerzonej odpowiedzialności producenta. W konsekwencji, Komisja Europejska w lutym 2024 r. wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Polsce” – dodała NIK.

Błędna organizacja

Jak przekazała NIK, większość skontrolowanych urzędów marszałkowskich, gmin i związków gmin było prawidłowo przygotowanych organizacyjnie do realizacji zadań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów i zapewnienia ich recyklingu. Mimo to nie obyło się bez problemów. Na przykład, w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Opolskiego nie sporządzono sprawozdania z realizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Podkarpackiego podano dane szacunkowe.

Ponadto organy administracji publicznej w ograniczonym zakresie zapewniły odpowiednie przepisy dla zapobiegania powstawania odpadów. W czterech gminach stwierdzono opóźnienia w opracowaniu uchwał w tej sprawie, które wynosiły od 46 do 413 dni. 

Również w czterech projektach regulaminów ograniczono możliwość przekazywania niektórych rodzajów odpadów komunalnych, pomimo że gminy miały obowiązek zapewnić właścicielom nieruchomości możliwość pozbycia się wszystkich odpadów. 

„Na przykład w gminach Lipno i Rypin wyłączono możliwość przekazywania przez mieszkańców do PSZOK odpadów remontowych, budowlanych i rozbiórkowych: papy, styropianu budowlanego, szkła zbrojonego, hartowanego i wielowarstwowego, wełny mineralnej” – wyjaśnili urzędnicy.

Brak rzetelnych danych

Istotnym problemem odnotowanym przez NIK jest też brak narzędzi do monitorowania działań na rzecz zapobiegania powstawania odpadów. Miała temu służyć baza danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Jednak mimo wydania na nią prawie 77 mln, „nie służy ona swojemu celowi”. 

„Z powodu braku funkcjonalności BDO utrudnione było ustalenie przyczyn rozbieżności między danymi BDO, a danymi przekazanymi do Głównego Urzędu Statystycznego za 2020 r. Dlatego też BDO nie stanowiła źródła wiarygodnych danych” – podała Izba.

Nieprawidłowości w selektywnym zbieraniu odpadów

Po przeprowadzonej kontroli NIK przekazała, że w niemal połowie skontrolowanych gmin i w dwóch spośród trzech związkach gmin nie osiągnięto wymaganych celów w zakresie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów.

Ponadto w siedmiu gminach stwierdzono nieprawidłowości w selektywnej zbiórce odpadów na terenie nieruchomości, takie jak przepełnione i źle oznakowane pojemniki. W sześciu gminach stwierdzono nieprawidłowości w funkcjonowaniu PSZOK, np. ograniczona dostępność punktów dla mieszkańców i złe magazynowanie odpadów.

Skontrolowane gminy nie prowadziły też rzetelnej kontroli podmiotów odbierających odpady. Z kontroli wynika, że w dwóch gminach nie zażądano dokumentów źródłowych od podmiotów sporządzających sprawozdania, w trzech nierzetelnie weryfikowano sprawozdania, a w jednej akceptowano niewłaściwą klasyfikację odpadów. Ponadto w dwóch gminach nie nałożono kar na podmioty, które nie złożyły rocznych sprawozdań.

NIK wykazała też problem z punktami napraw. Z raportu wynika, że tylko trzy skontrolowane gminy prowadziły punkty napraw i wymiany rzeczy.

„Działalność dwóch punktów nie została formalnie uregulowana, a w dwóch punktach stwierdzono nieprawidłowości, na terenie jednej gminy w PSZOK prowadzony był punkt „drugiego życia odpadów”, w tym czyszczenia i drobnych napraw” – wyjaśniła Izba.

Problemy z finansowaniem

W swoim raporcie NIK zwróciła też uwagę na niewystarczający poziom finansowania gospodarowania odpadami komunalnymi. Z danych Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wynika, że na wsparcie działań Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko w ramach działań „Racjonalna gospodarka odpadami” o „Gospodarka odpadami komunalnymi” wydano w pierwszym przypadku 930 mln zł (61 proc. kwoty planowanej) i 933 mln zł w drugim przypadku (107 proc. planu wypłat).

W ramach programu „Racjonalna gospodarka odpadowa” NIK stwierdziła nieprawidłowości w 14 z 20 skontrolowanych umów. W 11 dokumentach zawarto aneksy po upływie wyznaczonych terminów, a dwie umowy określały efekty ekologiczne przedsięwzięcia niepozwalające na rzetelną ocenę, a w jednej zakres rzeczowy zadania pozostawał bez związku z nazwą przedsięwzięcia.

Ponadto wykazano, że w zaledwie w dwóch spośród pięciu wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej określono wskaźniki realizacji celów w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów i recyklingu.

„W kontrolowanych gminach i dwóch związkach gmin nie podjęto działań w celu zapewnienia dodatkowych dochodów na finansowanie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz ich recyklingu, ze sprzedaży surowców wtórnych, produktów przygotowanych do ponownego użycia, działalności punktów napraw. Tylko w jednym związku gmin przy ustalaniu stawek opłat uwzględniono dochody z tytułu sprzedaży surowców wtórnych” – przekazała Izba.

W wyniku przeprowadzonej kontroli NIK wniosła do MKiŚ o zapewnienie pełnej transpozycji do polskiego porządku prawnego przepisów w zakresie ROP, zapewnienie wywiązania się przez Polskę poziomu 55 proc. w zakresie ich przygotowania do ponownego użycia i recyklingu i wprowadzenie do BDO funkcjonalności, które zapewnią możliwość rzetelnego i skutecznego monitorowania rynku odpadów.

Do wójtów, burmistrzów, prezydentów miast na prawach powiatu NIK wniosła o zapewnienie przestrzegania zasad hierarchii sposobów postępowania z odpadami i zapewnienie weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy dla osiągnięcia celów w zakresie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów. 

mc/