RIO pozytywnie o programie naprawczym. Jakie ma zastrzeżenia?

Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy w dniu 4 grudnia 2019 r. podjęła uchwałę opiniując program postępowania naprawczego Miasta Grudziądza na lata 2019-2021 pozytywnie z zastrzeżeniami.

Jakie są to zastrzeżenia?

W wyniku analizy przedstawionych przedsięwzięć naprawczych Skład Orzekający wniósł następujące zastrzeżenia:

• w zakresie aktualizacji cen biletów komunikacji miejskiej oraz aktualizacji i optymalizacji tras komunikacji miejskiej. Zwiększenie dochodów oraz zmniejszenie wydatków w tym obszarze zaplanowano odnosząc się do stanu obecnego, ale bez szczegółowej analizy wpływu wzrostu kosztów funkcjonowania komunikacji miejskiej (cena paliwa oraz realny wzrost przeciętnego wynagrodzenia, konieczność ponoszenia nakładów inwestycyjnych w celu dostosowania taboru do wymogów elektromobilności).
• w zakresie aktualizacji stawek dzierżawy nieruchomości komunalnych
• w zakresie podniesienia wpływów z tytułu podatku od nieruchomości
• w zakresie aktualizacji stawek za wyżywienie w szkołach. Zgodnie z planem budżetu wg stanu na dzień 30 września 2019 r., niezbilansowanie ponoszonych wydatków, przez osiągane dochody za posiłki z wydatkami wyniesie 373.648,00 zł, oznacza to iż w związku ze zbyt niskimi stawkami gmina-miasto Grudziądz będzie musiała pokryć powstałą rozbieżność ze środków własnych. Biorąc pod uwagę wzrost cen środków żywnościowych oraz planowany w roku 2020 efekt finansowy przedsięwzięcia w kwocie 434 996,00 zł świadczy, że zakładane zbilansowanie opisywanej działalności staje się mało prawdopodobne.
• w zakresie sprzedaży udziałów w spółkach komunalnych – Grudziądzki Holding Komunalny S.A. W wieloletniej prognozie finansowej Miasta Grudziądz zaplanowano środki niezbędne do obsługi kredytu zaciągniętego przez Grudziądzki Holding Komunalny S.A. na zakup udziałów w miejskich spółkach komunalnych. Z tego względu, począwszy od 2020 r. w załączniku określającym przedsięwzięcia wieloletnie zaplanowano wydatki na zakup i objęcie akcji. Skład Orzekający przypomina, że z art. 240a ust. 4 ustawy wynika, że niezachowanie relacji określonej w przepisach art. 242-244 ustawy o finansach publicznych w okresie realizacji programu postępowania naprawczego (2019-2021) może dotyczyć jedynie spłat zobowiązań istniejących na dzień uchwalenia programu postępowania naprawczego oraz spłat pożyczki otrzymanej z budżetu państwa.
• w zakresie zawieszenia wydatków na promocję. W ramach wydatków na administrację publiczną wielkość wydatków na promocję kształtowała się na średnim poziomie wynoszącym 550 tys. zł. Ze sprawozdania z wykonania budżetu za 2018 rok wynika, że jednostka wydatkowała na ww. cel kwotę 423 400,56 zł. W wyniku podjęcia uchwały NR XVIII/138/19 z dnia 24 października 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu na 2019 rok Rada Miejska zwiększyła wydatki na realizację planu promocji miasta (dział 750, rozdział 75075) o 308 317,00 zł, tj. z kwoty 975 308,00 zł do 1 283 625,00 zł.
• w zakresie utworzenia centrum usług wspólnych. Program naprawczy, co do zasady, powinien zawierać skonkretyzowane przedsięwzięcia naprawcze. W okresie realizacji uchwalonego przez Radę Miejską Programu nastąpi przygotowanie koncepcji utworzenia centrum usług wspólnych, które odnosi się wyłącznie do prognozowanych (pomimo braku koncepcji) oszczędności w wyniku redukcji zatrudnienia oraz zmniejszenia wynagrodzeń pracowników zatrudnionych na stanowiskach głównych księgowych, bez odniesienia się do konieczności poniesienia wydatków związanych z organizacją i funkcjonowaniem nowej jednostki budżetowej (wydatki na wynagrodzenie kierownika, lokalizacja, oprogramowanie, itp.)
• w zakresie ograniczenia wydatków na realizację zadań publicznych. Zmniejszenie wydatków w tym obszarze zaplanowano odnosząc się do stanu obecnego, ale bez szczegółowej analizy obowiązujących w tym zakresie programów współpracy oraz zawartych umów, w tym na okresy wykraczające poza rok budżetowy (imprezy cykliczne). Nie określono, czy prognozowane oszczędności będą wynikiem zmniejszenia dofinansowania lub odstąpienia od realizacji określonych zadań.
• w zakresie zaostrzenia polityki inwestycyjnej w zakresie realizacji przedsięwzięć określonych w wieloletniej prognozie finansowej. Wśród przedsięwzięć od których jednostka odstąpiła w ramach realizacji Programu naprawczego ujęte zostały wydatki o łącznej wartości 740 tys. zł, które zostały wprowadzone do wykazu przedsięwzięć uchwałą zmieniającą Nr XVII/136/19 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 25 września 2019 r., której nieważność stwierdziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej dnia 21 października 2019 r. Tak znacząca kwota ograniczenia wydatków majątkowych w ramach realizacji niniejszego przedsięwzięcia wynika ze zmniejszenia wydatków na objęcie dodatkowych udziałów w Grudziądzkich Inwestycjach Medycznych Sp. z o.o. łącznie o 176,3 mln zł w latach 2020-2033 (odstąpienie od realizacji zadania polegającego na kontynuacji rozbudowy infrastruktury służącej ochronie zdrowia).
• w zakresie zbilansowania systemu gospodarki odpadami, Przedsięwzięcie naprawcze stanowi realizację postulatu ustawowego, ponieważ rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, a gminne systemy gospodarki odpadami, co do zasady, powinny być odpowiednio zbilansowane, tak aby były efektywne kosztowo i nie zachodziła potrzeba ich dodatkowego zasilania z innych środków własnych. W dniu 27 listopada 2019 r. Rada Miejska określiła metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od 1 stycznia 2020 r., tj. od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty.
• w zakresie pożyczki z budżetu państwa. W Programie wykazano, że rozmiar konsekwencji finansowych wynikających z przekształcenia Szpitala przekracza możliwości finansowe Miasta, nawet przy znaczącym ograniczeniu wydatków oraz poszukiwaniu zwiększania dochodów. Plan przedsięwzięć naprawczych przewiduje zarówno zwiększenie dochodów, jak i redukcję wydatków, ale również działania zmierzające do zmniejszenia udziału finansowania przez Miasto kosztów systemu odbioru i zagospodarowania odpadów. Program przewiduje również rozwiązanie podstawowego problemu planowania budżetu i formułowania długoterminowych prognoz finansowych, tj. obowiązku uwzględniania w nich wyniku finansowego Szpitala. Należy jednak zauważyć, że o ile „odcięcie” Szpitala od finansów Miasta może być oceniane jako pozytywne z punktu widzenia samego Miasta, to jednak nie stanowi to rozwiązania problemu funkcjonowania podmiotu leczniczego, a tym samym zabezpieczenia zdrowotnego ludności północnej części województwa kujawsko-pomorskiego. W wyniku przekształcenia Miasto jest zobowiązane do przejęcia zobowiązań w wysokości określonej wg wskaźnika, ale poza zobowiązaniami wymagalnymi, o strukturze przejmowanych zobowiązań decyduje podmiot tworzący. Zgodnie z zarządzeniem Prezydenta z dnia 22 listopada 2019 r. zmieniającym uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej na lata 2019 – 2049 w 2020 roku przewiduje się możliwe wydatki w kwocie 150 mln zł z tytułu przejęcia przez gminę-miasto Grudziądz w trybie art. 70-72 ustawy o działalności leczniczej wierzytelności zobowiązań Szpitala, wynikających z dwóch pożyczek udzielonych temu szpitalowi przez BFF Polska S.A. oraz BFF MED-Finance S.A. (pożyczki i umowa wsparcia zostały szerzej opisane w Aneksie do Raportu o stanie Miasta). Skład Orzekający podziela ocenę jednostki, że przy tak wysokim zapotrzebowaniu na środki pieniężne, nie ma możliwości uchwalenia budżetu oraz wieloletniej prognozy finansowej z zachowaniem relacji określonych art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych, a pozyskanie finansowania przejmowanych zobowiązań w wysokości sięgającej niemal 50% dochodów budżetowych, z innych źródeł jest mało prawdopodobne. Brak zapewnienia środków na przekształcenie Szpitala może spowodować, w oparciu o przepisy ustawy o działalności leczniczej w obecnym brzmieniu, jego likwidację, a tym samym obowiązek przejęcia zobowiązań w całości a w konsekwencji zaprzestanie realizacji zadań przez Miasto i Szpital. Należy jednak zwrócić uwagę na to że finansowe zaangażowanie państwa w kwocie 320 mln zł nie jest jednoznaczne z zapewnieniem kontynuacji działania przez podmiot, który powstanie w wyniku przekształcenia. Miasta nadal nie będzie stać na zapewnienie działania Szpitala o znaczeniu regionalnym. Jednym z kluczowych elementów programu jest otrzymanie pożyczki z budżetu państwa w wysokości 320 milionów zł. Izba wskazuje, że w obowiązującym stanie prawnym państwo nie ma obowiązku udzielania pomocy finansowej samorządom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej, a więc to mieszkańcy wybierając przedstawicieli regionalnych i lokalnych władz ponoszą tym samym konsekwencje ich działań i zaniechań. Państwo ma jednak prawo pomóc takim samorządom, niemniej decyzje w tym zakresie mają charakter uznaniowy. Trzeba też pamiętać, że pożyczki naprawcze z budżetu państwa stanowią część budżetu państwa. Środki na planowaną przez Miasto Grudziądz we wskazanej wysokości pożyczkę nie są na dzień dzisiejszy przewidziane w projekcie budżetu państwa na 2020 rok, zapisano w nim kwotę 250 milionów na pożyczki naprawcze dla wszystkich polskich jednostek samorządu terytorialnego (w budżetach na 2018 i 2019 rok planowano po 200 milionów). Dodać trzeba, że dotąd żaden samorząd nie otrzymał tak wysokiej pożyczki.

Cała Uchwała Nr 1/Ppn/2019 Składu Orzekającego Nr 15 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2019 r.